A importancia da pesquisa de preços como referência para as contratações públicas

 

 

AUTORES : Antonieta Pereira Vieira e André Pereira Vieira


     Algumas perguntas são necessárias para saber o que significa a pesquisa de preços como referência nas contratações públicas ( Obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locações) que faz parte do processo licitatório de forma a contratar com preço justo, demonstrando que é o preço de mercado.
 - Qual é a base legal para realizar a Pesquisa de Preços?
 - A legislação define a forma de realizar a Pesquisa?
 - A Pesquisa de Preços pode ser realizada pela Internet?
 - Para que serve a Pesquisa de Preços?
 - O Pregoeiro ou Comissão de Licitação podem adjudicar o objeto com preço de referência acima do preço estimado?
 - Os servidores envolvidos no processo de compras estão capacitados para tal fim, desenvolvendo gestão por competência na forma do Decreto 5.707/2006?
 - O Servidor responsável pela Pesquisa de Preços poderá ser penalizado pelos Órgãos de Controle Externo ( TCU, Tribunais de Contas dos Estados dos Municípios e do DF) ?
 - A Pesquisa de Preços pode levar a Administração a contratar com preços Inexequíveis ou Superfaturados?
 - Uma pesquisa mal realizada poderá levar a destituição da função do Ordenador de Despesas, que na forma do art. 80, § 1º do Decreto-Lei 200/67,  é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda. ?
 - Os Paradigmas que se encontram na Administração Pública, quando se pergunta ao servidor por que ele está fazendo essa Pesquisa de Preços dessa forma; a sua resposta na maioria das vezes é: “ porque sempre foi feito assim “, “ porque desde que eu cheguei aqui já era assim “, “ porque o Chefe mandou fazer assim “.
 O processo licitatório, compreende duas fases: Fase Interna e Fase Externa. A Pesquisa de Preços, faz parte da Fase Interna do Processo, e tem como objetivo informar o Preço justo de Referência que a Administração está disposta a Contratar, devendo constar no Edital o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art.48, na forma do
art. 40 – X da lei 8.666/93.
     Os servidores de maneira geral, reclamam dessa fase, alegando que as empresas nem sempre respondem a solicitação da Administração em enviar proposta de preços, causando muitas vezes atraso no andamento do processo.
     As legislações pertinentes as contratações nas modalidades de licitações na forma da Lei 8.666/93 ( Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e Leilão) e na modalidade de Licitação denominada Pregão, que poderá ser realizada na forma Eletrônica ou Presencial, regulamentado pela Lei 10.520/2002, Decreto 3.555/2000 e Decreto 5.450/2005, não deixam claro a forma de realizar a pesquisa, conforme citado a seguir:

1. estabelecem que devem existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários ( art. 7º - § 2º - inciso II -  lei 8.666/93 );
2.  As compras, sempre que possível, deverão: ( Art. 15 – Lei 8.666/93)
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.
3.  O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: (Art. 26- parágrafo único – lei 8.666/93)
  - III - justificativa do preço.
4. sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a 100 ( cem) vezes o limite previsto no art. 23, I , alínea “c” da lei 8.666/93, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência pública ( art. 39 – lei 8.666/93);
5. o edital, deverá prever o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos ( art. 40 – X lei 8.666/93;
6. constituem anexos do edital, orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários ( art. 40 - § 2º - II lei 8.666/93) ;
7.  A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos: ( Art. 43 – lei 8.666/93)
 IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis; 
8. serão desclassificadas as propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou
com preços manifestamente inexequíveis ( art. 48 – Lei 8.666/93) ;
9. fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente, elevando arbitrariamente os preços, tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução do contrato ( art. 96 – I e V lei 8.666/93);
10. o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado ( art. 8º - II  Decreto 3.555/200 e art. 9º Decreto 5.450/2005) ;
11. os atos essenciais do pregão, serão documentados ou juntados no processo, o termo de referência, contendo descrição detalhada do objeto, orçamento estimativo de custos ( art. 21 – II Decreto 3.555/2000);
12. Encerrada a etapa de lances, o pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto a compatibilidade do preço em relação ao estimado para contratação ( art. 25 – Decreto 5.450/2005);
13. é obrigatória a inclusão, no SIDEC, pelos órgãos e entidades integrantes do SISG e pelos demais órgãos e entidades que optarem por utilizar o SIASG, de todos os itens a serem contratados, acompanhados dos respectivos códigos de bens ou serviços constantes do CATMAT e do CATSER, com a respectiva pesquisa de mercado, gerando automaticamente a relação dos itens da licitação, que constituirá Anexo de Itens do Edital, a ser disponibilizado juntamente com o edital no COMPRASNET, e servirá de referência para o envio de propostas pelos fornecedores. (Art. 4º -  §1º - IN 02/2001-SLTI/MPOG);
14. o Subsistema de Preços Praticados – SISPP deve ser utilizado para registrar os preços praticados nos processos de contratações governamentais, discriminados por unidades de medidas de padrão legal e marcas, com vistas a subsidiar o gestor público em estimativas de valores de contratações futuras. ( Art. 7º - IN 02/2001-SLTI/MPOG);
“§ 1° Os preços praticados a que se refere o caput deste artigo deverão ser disponibilizados no documento Consulta de Preços Praticados, que, por sua vez, deverá ser disponibilizado no COMPRASNET, sendo que uma versão impressa deverá ser anexada ao processo, devendo a consulta, quando for o caso, referir-se à Unidade da Federação – UF e ao ano ou trimestre da aquisição.
§ 2° Os preços obtidos por meio da Consulta de Preço Praticado podem ser utilizados, a   critério dos gestores públicos, como parâmetros de valores estimados para a realização de licitações.”

15.  Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte : ( Art. 5º- IV -  Decreto 7.892/2013)
- realizar pesquisa de mercado para identificação do valor estimado da licitação e consolidar os dados das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos e entidades participantes;
16. o edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo; ( Art. 9º - XI )
          -  realização periódica de pesquisa de mercado para comprovação da vantajosidade.
17. Os instrumentos convocatórios devem  conter o disposto no art. 40 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando couber ( Art. 19.da IN 02/2008/SLTI/MPOG)
 - III-  o modelo de Planilha de Custos e Formação de Preços, conforme Anexo III desta Instrução Normativa, o qual constituirá anexo do ato convocatório e deverá ser preenchido pelos proponentes;
18.  Serão desclassificadas as propostas que (Art. 29 – IN 02/2008/SLTI/MPOG)
    - III - apresentarem preços finais superiores ao valor máximo mensal estabelecido pelo órgão ou entidade contratante no instrumento convocatório;
    - IV - apresentarem preços que sejam manifestamente inexeqüíveis; e
    - V - não vierem a comprovar sua exequibilidade , em especial em relação ao preço e a produtividade apresentada.

     Observa-se, que as legislações citadas,  não definem de maneira clara,  a forma de realizar a pesquisa de preços, ficando na discricionariedade do Gestor Público,  o procedimento de como fazer  a referida pesquisa, podendo criar normas internas na forma do art. 115 da lei 8.666/93, sendo o usual, a pesquisa ser realizada  entre  três empresas do ramo e seja obtida a média das propostas.
     Ocorre que esse procedimento, se não for analisado as disparidades dos preços,  poderá levar a Administração a uma contratação com preço  superfaturado, comprometendo sobremaneira as contratações públicas, podendo levar a apenação do Ordenador de Despesas e do agente público que lhe deu causa , uma vez que todos envolvidos no processo respondem solidariamente na forma da Lei Orgânica do TCU nº8.443/92.
     Sobre a média das propostas de preços, o TCU, se manifestou através do Acordão 403/2013-Primeira Câmara:
 “ Representação de unidade técnica do Tribunal apontou irregularidades na elaboração do orçamento que serviu de base para a contratação de serviço de manutenção predial, objeto de Pregão Eletrônico.
     Segundo a autora da representação, a estimativa de preços revelou-se inconsistente, visto que os valores pesquisados apresentaram grandes variações de preços, suficientes para se afirmar que a média desses preços não se presta para representar os preços praticados em outros contratos celebrados pelo órgão com objetos similares. Tal fragilidade teria ficado patente a partir da verificação de que a proposta vencedora ( R$3.292.668,90) apresentou valor muito menor do que o estimado e que constou do Edital ( R$6.423.490,12). O relator, ao endossar a avaliação da 
unidade técnica, considerou ser indispensável que a Administração “avalie, de forma crítica, a pesquisa de preço obtida junto ao mercado, em especial quando houver grande variação entre os valores a ela apresentados”.

     A Administração, deverá observar as orientações das áreas jurídicas, dos órgãos de Controle Interno e Externo de maneira a aplicar os princípios constitucionais, dentre eles,  o da economicidade, transparência e da segurança jurídica, conforme mencionados a seguir:

Acórdão TCU nº 335/2007, Plenário, a seguir transcrito:
(...)

“ 3.2.3.11 A Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, não estabelece, de fato, método de verificação da conformidade de cada proposta com os preços correntes no mercado, cuja observância e eventual desclassificação em caso de não conformidade faz obrigatória na forma do seu art. 43, inciso IV. Evidentemente, tal não desobriga o agente público de fazer tal verificação de modo criterioso. Porque se constitui mesmo num dever seu, em vista do princípio da moralidade administrativa, empreender a obtenção dos preços exeqüíveis mais favoráveis ao Erário, o que é possível a partir de um parâmetro bem estabelecido por meio da verificação cuidadosa de conformidade aludida “.


Acórdão 2531/2011 – Plenário
(...)
29. Conforme a farta jurisprudência desta Corte de Contas, e a teor do art.43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, a pesquisa de preços é procedimento prévio e obrigatório à licitação, devendo ser realizada com, no mínimo, três empresas do ramo, e na abrangência territorial adequada.
(...)
9. Diante de tais considerações, é forçoso concluir que a pesquisa empreendida pela (.....)  não pode ser considerada válida, mormente quando se constata que "das três empresas que cotaram, uma não possui nenhuma evidência de que seja do ramo, enquanto que as outras duas são, a rigor, uma só, entre outras razões, por possuírem o mesmo sócio administrador e mesmo endereço comercial.".
10. Frise-se, por oportuno, que a modalidade pregão é de abrangência nacional, razão por que, para ser considerada legítima a pesquisa de preços realizada, "seria necessário realizar a cotação junto a empresas de outros grandes centros do país, e não limitá-la à cidade de Porto Alegre."
11. Como bem sintetizou a Secex-SC, ante a ausência de adequada pesquisa de preços, "não é possível aferir se a proposta adjudicada e homologada no Pregão 62/2011 é a melhor para a Administração, podendo resultar em dano aos cofres públicos.".

Acórdão 114/2013-TCU/Plenário.
(...)
“ Determinação ao órgão (......) para que em contratações de serviços de TI observe:
a) Em harmonia com o art. 3º da lei 8.666/93 e a fim de selecionar a proposta mais vantajosa do ponto de vista econômico, calcule o preço de aceitabilidade com base na média dos preços vencedores de certames e não com base na média dos preços estimados.

     Decisão nº 627/99, Plenário, referindo-se à necessidade de justificativa do preço, por parte do contratante, para as contratações diretas sem licitação e as decorrentes de dispensa de licitação, por calamidade ou emergência, conforme transcrito a seguir:
(...)
“ Não menos importante, na matéria em discussão, é a justificativa do preço, por parte do contratante, elemento também preconizado pelo parágrafo único do art. 26 da Lei de Licitações. A dispensa de licitação por emergência ou calamidade não pode prescindir da busca pelo melhor preço, ou, em outras palavras, da boa aplicação dos recursos públicos. Para que possa justificar o preço, conforme preceitua o já mencionado art. 26, o administrador necessitará de informações acerca dos preços de mercado relativos aos serviços ou fornecimentos que pretende contratar.
Assim, considera-se de bom alvitre a elaboração de uma pesquisa de preços, dotada de, pelo menos, três propostas, aliada à escolha de fornecedor idôneo. Embora a Lei em enfoque não preconize explicitamente tal procedimento, nos casos de dispensa de licitação, ao se perscrutar os veios mais profundos da mesma, não é difícil depreender, pela sua essência, a necessidade de um levantamento de preços de mercado, mesmo (e principalmente) nas circunstâncias em que o certame licitatório não se perfaz. A idéia de um mínimo de três propostas se fundamenta na definição que a norma adjudica à modalidade convite. Analogamente à situação de dispensa, no convite, o administrador é munido de certa discricionariedade para a escolha de fornecedor. Além disso, em se tratando da modalidade mais simples entre as definidas na Lei, o convite já determina o mínimo de três propostas, o que leva à conclusão de que tal exigência se constitui no mínimo necessário à realização do certame.


     Observa-se que o TCU considera de bom alvitre a elaboração de uma pesquisa de preços, dotada de, pelo menos, três propostas, aliada à escolha de fornecedor idôneo. Embora a Lei em enfoque não preconize explicitamente tal procedimento. (Grifamos).
A escolha de fornecedor idôneo, deverá ser observado pela  Administração o art. 27 da Lei 8.666/93, in verbis:
 
“Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a:
I - habilitação jurídica;
II - qualificação técnica;
III - qualificação econômico-financeira;
IV – regularidade fiscal e trabalhista; (Redação dada pela Lei nº 12.440, de 2011) (Vigência)
V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da Constituição Federal ”


     Além de se verificar os documentos constantes do art. 27 da lei 8.666/93 já citada, o TCU através do Acordão 2.296/2012 Plenário recomendou à (........) no sentido de que atualize o normativo referente a licitações e contratos, prevendo a verificação, durante a fase de habilitação das empresas, da existência de registros impeditivos da contratação nos seguintes Sistemas:


1. Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) no portal de compras do Governo Federal www.comprasnet.gov.br
2. Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), Controladoria-Geral da União (CGU).
3. Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, do Conselho Nacional de Justiça ( CNJ).
Entendo que, como o TCU, orientou no sentido da Pesquisa de Preços ser realizada com três propostas de empresas idôneas, visando a aplicação do princípio da transparência de forma a não comprometer no momento do julgamento da proposta pelo Pregoeiro ou Comissão de Licitação, seja consultado os três sistemas nessa etapa e não só na fase da Habilitação; pois se a Administração consultar uma empresa sem saber se ela está inidônea;  ela até poderá enviar a proposta e, muitas vezes com preço abaixo do preço de mercado mas não irá participar da licitação, podendo comprometer a estimativa do preço de Referência.


CONCLUSÃO


     Conclui-se, que a Administração Pública, no nosso entendimento , deverá qualificar melhor os seus servidores envolvidos na etapa da pesquisa de preços através de cursos de capacitação, de maneira a ter  uma visão sistêmica do processo de compras governamentais, entendendo o seu papel no contexto do processo, de forma a não comprometer a Administração em alcançar os seus objetivos.
     A capacitação, na forma do art. 2º, inciso I do Decreto 5.707, de 23.02.2006,que  Instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal, é um  processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais, observando dentre as orientações do TCU o Acórdão 1469/2013 –TCU/Plenário, publicado no DOU de 19.06.2013, a seguir:


ACÓRDÃO Nº 1469/2013 - TCU – Plenário
(...)
“ 9.4.2. constitua equipe e promova capacitação adequada para que ela possa realizar atividades inerentes a certames licitatórios na modalidade pregão, para aquisição, pelo município, de bens e serviços comuns;”.

 


Referências Bibliográficas:


• Lei 8.666/93
• Decreto 3.555/2000
• Decreto 5.450/2005
• Informativo de Licitações TCU 139 – Sessões 05 e 06.02.2013.
• Ementário de Gestão Pública – EGP-ABOP

Autores:
Antonieta Pereira Vieira
Servidora Pública Federal aposentada. Pós- graduada em Política e Estratégia pela Universidade Federal de Brasília (UNB). Professora de curso de Pós-Graduação na área de Gestão Pública. Especialista em compras governamentais. Professora, Escritora, Consultora, Palestrante e Conferencista em nível nacional, nas áreas e Planejamento, Orçamento, Licitações, Contratos e Convênios.

André Pereira Vieira
Pós Graduando em Direito Administrativo - Bacharel em Direito – Universidade Paulista – UNIP– Funcionário Público Federal, tendo exercido a função de Assistente e de Coordenador Substituto na Coordenação de Licitações e Contratos do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA – Consultor na Área de Licitações e Contratos,  Ministra Cursos e Palestras a nível Nacional para a União, Estados, Municípios e Distrito Federal de : Pregão Presencial e Eletrônico usando o Portal de Compras do Governo Federal www.comprasnet.gov.br. e outros Portais - Licitações e Contratos na Administração Pública - Elaboração de Instrumentos Obrigatórios no Processo Licitatório.( Projeto Básico/Executivo, Termo de Referência, Edital e Contrato) - Sistema de Registro de Preços – SRP - Formas de Comprar sem licitar na Administração Pública e Cotação Eletrônica de Preços.